Quando se visita o Congresso americano, no Capitólio em Washington D.C., uma “sala de cinema” (“Orientation theater”) é a primeira paragem dos visitantes. Em breves 13 minutos e num estilo hollywoodesco é-nos apresentado a sua história e algumas das suas características mais distintivas. Embora elucidativo e pedagógico, não é tarefa fácil encapsular uma história tão rica em tão pouco tempo. Da mesma forma, é igualmente difícil retratar de forma sucinta as características do Congresso americano em poucos caracteres — objetivo a que me proponho.

O Artigo I da Constituição dos Estados Unidos da América (EUA) coloca o Congresso no centro da governação americana, atribuindo-lhe a principal responsabilidade pela feitura de leis e concebendo-o como o ramo mais representativo do governo federal. Por estas razões, a literatura tem-se debruçado extensivamente sobre esta instituição. Desta forma, deixarei algumas sugestões de leituras no fim deste texto.

O Congresso americano possui uma estrutura bicameral, composto por duas câmaras legislativas, o Senado e a Câmara dos Representantes, que se reúnem separadamente nas duas alas do Capitólio. Cada câmara opera sob regras e procedimentos próprios e em ambientes distintos, possuindo a sua própria liderança. A escolha por uma estrutura bicameral, em detrimento de uma estrutura unicameral (como no caso português e na maioria dos países ), assim como outras escolhas institucionais, encontra fundamento na história. Donald A. Ritchie em “The U.S. Congress: A Very Short Introduction” (2010:) conta a história (muito possivelmente falsa, segundo o autor) que Thomas Jefferson terá questionado George Washington sobre a necessidade de um Senado na configuração do governo americano. Washington terá perguntado: “Porquê razão derramas o café na chávena?” “Para esfriá-lo”, respondeu Jefferson. “É exatamente por isso que criamos o Senado”, terá afirmado Washington, “para esfriá-lo.”

Seja falsa ou verdadeira, esta história reflete com clareza a importância do sistema de “freios e contrapesos” (“checks and balances”) no sistema político americano, seja pela divisão das competências federais entre os poderes legislativo, executivo e judiciário, seja pela estrutura bicameral escolhida para o ramo legislativo. A importância deste sistema de equilíbrios encontra-se bem patente nos “Federalist papers” escritos por Alexander Hamilton, John Jay, e James Madison, que nos auxiliam a compreender o desenho institucional traçado no século XVIII, embora a expressão textual “checks and balances” não faça, curiosamente, parte da Constituição americana.

Desta forma, o Senado (câmara alta) é entendido como um segundo ramo da assembleia legislativa, distinto da Câmara dos Representantes (câmara baixa), mas dividindo com ele o poder. Cabe ainda a ambos os órgãos o escrutínio do executivo. Enquanto a Câmara dos Representantes é eleita a cada dois anos, garantindo assim a responsividade e accountability necessária e desejada perante o eleitorado ; por sua vez e de acordo com os “Federalists papers”, o Senado foi desenhado para conferir ao governo credibilidade suficiente junto dos poderes internacionais, um órgão que ocupasse o cargo por um período mais longo, proporcionando a continuidade necessária para o compromisso diplomático perante a ordem internacional. Mas em que medida estas duas câmaras se diferenciam? Possuem os mesmos poderes? E qual o tecido social que as constitui?

As duas câmaras possuem, em grande medida, poderes legislativos idênticos. Trata-se, portanto de um caso de “bicameralismo perfeito”, mais comum em sistemas presidenciais e federais (como na Suíça, com a Assembleia Federal “Ständerat”); em sistemas parlamentares, por norma, as câmaras têm poderes relativamente assimétricos (como é o ilustre caso do Reino Unido). Partilham, por isso, muitas competências, tais como na regulamentação de políticas de imigração e naturalização ou na capacidade de declarar guerra, entre outros . Apesar desta simetria, existem algumas exceções importantes: a título de exemplo, recai sobre a Câmara dos Representantes a exclusividade de iniciar projetos de lei que impliquem mudanças na receita fiscal ou iniciar um processo de impeachment (denúncia do(a) presidente ou de outras altas autoridades federais). Por sua vez, o Senado detém o poder exclusivo de julgar a autoridade alvo do impeachment e decidir sobre sua possível destituição do cargo. Esta divisão entre o “poder de iniciar e acusar” e o “poder de julgar e potencialmente destituir” é, novamente, representativa do sistema de “freios e contrapesos” central no sistema político americano. A título de curiosidade, desde o primeiro impeachment em 1797, a Câmara dos Representantes iniciou este procedimento mais de 60 vezes.

Olhemos agora para algumas das particularidades que consubstanciam as duas câmaras do Congresso dos EUA, ilustradas na tabela que se segue.

O Congresso dos EUA em números:

Fontes: Dados retirados da Constituição dos EUA e da base de dados “PARLINE” da Inter-Parliamentary Union.

Um total de 468 assentos no Congresso dos EUA (33 assentos no Senado e todos os 435 assentos na Câmara) estarão em disputa nas eleições deste ano, a 5 de novembro, cujo resultado poderá alterar, novamente, as dinâmicas de poder em Washington nos próximos anos.

O novo Congresso enfrentará muitos e complexos desafios político-partidários, geopolíticos, económicos e sociais, quer no plano doméstico como externo. Destaco um desafio em particular, porventura menos saliente, a relação desta instituição, por muitos considerada como o “pilar central do sistema constitucional” (Mann & Ornstein, 2006:242), com os cidadãos norte-americanos. Dados de Setembro do ano passado, apontam que apenas 26% dos adultos nos EUA têm uma visão favorável do Congresso. Permanece assim uma dúvida e inquietação: Como pode o Congresso contribuir para a melhoria da sua imagem e estreitar a sua relação com a opinião pública no contexto particularmente desafiante e polarizado que vive os EUA (e o mundo)?

As minhas sugestões de leitura: