O acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP)

 

 

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O acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP)
Por Nuno Cunha Rodrigues*

Estão neste momento em curso negociações entre a União Europeia (UE) e os Estados Unidos da América (EUA) que visam alcançar um acordo de comércio: o chamado acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP).
Através da (eventual) celebração deste acordo ambos os blocos económicos – União Europeia e EUA – pretendem ampliar as recíprocas trocas comerciais atendendo aos benefícios daí decorrentes para ambos.
Esta circunstância foi reconhecida na declaração conjunta da Cimeira UE-EUA, emitida em 28 de Novembro de 2011 e, mais recentemente, na declaração conjunta, de 13 de Fevereiro de 2013, emitida pelo Presidentes norte-americano, da Comissão Europeia e do Conselho Europeu.

Na verdade, diferentes estudos económicos realizados evidenciaram as vantagens económicas associadas à criação de uma zona de comércio livre entre os EUA e a UE (apesar de, note-se, não estar em causa a criação de uma zona que mimetize o mercado interno europeu).
Podemos, a partir desses trabalhos, destacar os seguintes factos relativos às relações transatlânticas:
a) A União Europeia representa a maior economia mundial, estando em causa 25,1% do PIB mundial e 17% de todo o comércio mundial.
b) Os EUA representam a segunda maior economia mundial com 21.6% do PIB mundial e 13,4% do comércio mundial;
c) Juntas, as economias destes dois blocos económicos representam mais de metade do PIB mundial;1
d) As relações comerciais bilaterais são fundamentais para ambos os parceiros. Em 2011, a União Europeia foi o primeiro parceiro comercial dos EUA (com 17,6% de comércio de bens) sendo o Canadá o segundo maior e a China o terceiro;
e) Os EUA representam o segundo maior parceiro comercial da União Europeia, representando 13,9% do comércio de bens (sendo a China o primeiro parceiro).
f) As relações económicas transatlânticas estão profundamente integradas sendo em média transaccionados bilateralmente, por dia, quase 2 mil milhões de EUR em bens e serviços;
g) 45 dos 50 Estados norte-americanos exportam mais para a Europa do que para a China. Em alguns casos a diferença é onze vezes superior (caso da Florida);
h) A balança comercial dos EUA com a Europa é deficitária tendo esse valor sido agravado nos últimos anos face à crise financeira verificada na Europa;

Há ainda riscos associados às economias de ambos os lados do Atlântico que justificam a celebração do Tratado:
i) A economia na zona euro está em contracção, em contraste com EUA, onde se espera um crescimento de 2% no próximo ano.
ii) No período que mediou entre 2000 a 2011, as exportações da União Europeia para os Estados Unidos e dos Estados Unidos para a Europa estagnaram em termos absolutos, o que contrasta com o aumento significativo das exportações da Europa e dos EUA para a China. A esta circunstância não está alheio o facto de o euro se encontrar excessivamente valorizado face ao dólar.
iii) A globalização e a emergência de novas economias (nomeadamente os chamados países BRICS) implicam que as relações económicas transatlânticas estejam a passar de uma posição de preeminência para uma posição de predominância – sendo relevantes, estas relações começam a deixar de ter o peso esmagador que tiveram no passado.
A celebração de um acordo como aquele que está em causa permitirá, de harmonia com o relatório de avaliação de impacto preparado pela Comissão Europeia, a plena realização de uma parceria transatlântica ambiciosa e abrangente em matéria de comércio e investimento a qual poderá trazer ganhos económicos significativos para a UE (119,2 mil milhões de EUR por ano) e para os EUA (94,9 mil milhões de EUR por ano).
Este valor equivale a um ganho de Ä545 no rendimento anual de cada familia de quatro pessoas na EU e, em média, de Ä655 por família nos EUA.
As exportações da UE para os EUA poderão aumentar 28% e as exportações totais da UE a nível mundial terão um incremento de 6%. As exportações dos EUA podem aumentar mais 8% o que pode representar, no final, um aumento de 0,5% no desempenho anual da economia europeia e de 0,4% na economia norte-americana em 2027, de acordo com dados da Comissão.
As negociações do Tratado surgem, por conseguinte, na sequência de estudos económicos que evidenciaram as potencialidades de aprofundamento das relações comerciais transatlânticas face, nomeadamente, a um conjunto de obstáculos – pautais e não-pautais – então identificados e que criavam entraves a esse aprofundamento.
Nessa decorrência foram apresentadas três opções políticas diferentes quanto ao objecto das negociações:
a) Um cenário que não implicava alterações políticas substanciais e que assentava apenas em alterações pontuais em questões de âmbito regulatório;
b) Uma outra hipótese, mais abrangente, na qual as negociações seriam centradas apenas em três pontos: i) obstáculos pautais ainda existentes; ii) liberalização dos serviços e iii) dos contratos públicos;
c) Um derradeiro cenário mais abrangente, que incluía todas as relações comerciais transatlânticas, nomeadamente os obstáculos pautais e não-pautais existentes e decorrentes, verbi gratia, da subsistência de barreiras regulatórias ao comércio de bens, serviços, investimento e contratos públicos. Aqui podiam equacionar-se duas alternativas: uma, mais conservadora e outra mais ambiciosa tudo dependendo de saber até onde se pretende ir na eliminação de obstáculos pautais e não-pautais.
O mandato conferido à Comissão Europeia e as negociações em curso permitem compreender que se avançou por este derradeiro cenário – mais ambicioso – apesar de sabermos que certos serviços foram, a priori, excluídos do âmbito das negociações em curso o que pode prejudicar o posicionamento negocial das partes.
As negociações em curso visam alcançar três objectivos essenciais:
(i) melhoria do acesso recíproco ao mercado de bens, serviços, investimentos e contratos públicos, a todos os níveis de governo que se traduz na:
a. Eliminação ou redução das taxas alfandegárias;
b. Abertura recíproca dos mercados de serviços;
c. Liberalização e protecção do investimento;
d. Efectiva abertura dos contratos públicos em todos os níveis de governo;
(ii) redução das barreiras não-pautais e aperfeiçoamento da compatibilidade dos regimes regulamentares que se traduz na:
a. Eliminação de barreiras ao comércio;
b. Definição comum de regras devendo os eventuais obstáculos que subsistam ser legítimos, não-discriminatórios e proporcionais;
c. Manutenção de um acordo “vivo” que permita a progressiva eliminação de obstáculos não-pautais e a convergência regulatória transatlântica depois da celebração deste;
(iii) desenvolvimento de regras comuns para enfrentar as oportunidades e os desafios globais partilhados de comércio visando:
a. Manutenção de níveis elevados de defesa dos direitos de propriedade intelectual;
b. Assegurar ao comércio e desenvolvimento níveis elevados de sustentabilidade ambiental e social;
Note-se que nenhuma destas questões aparece, de forma ingénua, nas negociações.
Todos os pontos anteriormente referidos acolhem, de alguma forma, litígios surgidos entre a UE (ou algum dos seus Estados-membros) e os EUA dirimidos no seio da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Questões como as barreiras alfandegárias (que deram origem a um paradoxal e conhecido caso das bananas, entre os EUA e a UE, envolvendo zonas que quase não produzem bananas…); barreiras regulatórias (fito-sanitárias, como sucedeu com o caso tuna-dolphin); barreiras à prestação de serviços ou a questão dos organismos geneticamente modificados fazem recordar que litígios passados servem de lições para escrever tratados futuros.
É legítimo, por conseguinte, afirmar que o novo Tratado visa prevenir litígios transatlânticos sabendo-se que, apesar de aliados, os EUA e a UE foram, no passado, litigantes recíprocos perante a OMC.
“(…) o novo Tratado pode simbolizar uma antecâmara de evolução desejada para a OMC no contexto da liberalização do comércio internacional.”

Neste domínio, o novo Tratado pode simbolizar uma antecâmara de evolução desejada para a OMC no contexto da liberalização do comércio internacional.
Uma das maiores dificuldades que os negociadores irão enfrentar diz respeito à eliminação de obstáculos não-pautais.
Porquê?
Desde logo porque os obstáculos pautais são de fácil percepção – estamos a falar de taxas alfandegárias por todos conhecidas – sendo, consequentemente, de mais fácil negociação.
Sucede até que as taxas alfandegárias transatlânticas são, em geral, relativamente baixas, apesar de não serem negligenciáveis.
A OMC estima que as taxas alfandegárias praticadas pelos EUA sejam, em média, de 3,5% e as da União Europeia, em média, de 5,2%.
Não obstante, existe ainda algum proteccionismo em determinados sectores económicos protegidos.
Por exemplo, do lado da União Europeia são aplicadas taxas alfandegárias elevadas a produtos agrícolas, camiões (22%), calçado (17%), produtos audiovisuais (14%) e vestuário (12%).
Do lado americano subsistem taxas alfandegárias elevadas em produtos agrícolas processados (tabaco – 350%); têxteis (40%); vestuário (32%) e calçado (56%).
Estas taxas representam um valor residual no comércio bilateral (2% no caso das importações provenientes dos Estados Unidos para a Europa e 0,8 % no caso das importações provenientes da União Europeia para os EUA).
Apesar de alguns autores não destacarem a relevância destes obstáculos pautais no contexto das negociações, é legítimo considerar que serão relevantes para Portugal uma vez que estão em causa parte dos produtos tipicamente exportados para os EUA.
Atente-se, em particular, aos têxteis, vestuário e calçado, relativamente aos quais a abertura de um novo mercado pode revelar-se decisiva para o incremento das exportações portuguesas.
É certo que a estrutura das exportações de Portugal para os EUA sofreu alterações nos últimos anos.
Se, na década de 90 do século passado, se exportava sobretudo calçado, roupa de cama, cortiça, moldes, tecidos e vinhos (dados AICEP), em 2011 as principais exportações passaram a ser combustíveis minerais, máquinas e aparelhos, cortiça e matérias têxteis (pesando um total de 56% dos bens exportados para os EUA).
Registe-se ainda a exportação de novos produtos de Portugal para os EUA que, em 2011, representavam um peso de 26%: químicos, pastas e papel; veículos e minerais.
O que significa que, apesar da alteração do paradigma dos bens exportados, muitos deles sofrem ainda penalizações alfandegárias que prejudicam as nossas exportações.

Estas taxas, sendo eliminadas ou atenuadas pelo Tratado em negociação, permitirão reforçar a competividade das exportações portuguesas para os EUA com evidente vantagem para as empresas nacionais permitindo até diluir a desvantagem competitiva que se verifica actualmente em resultado da excessiva valorização do euro face ao dólar.
Deixemos agora de lado os obstáculos pautais e olhemos então para os obstáculos não-pautais.
Estes nem sempre são conhecidos, o que pode causar alguma dificuldade.
Não está em causa, por exemplo, o problema do dumping social que surge como entrave a uma efectiva liberalização do comércio internacional e que têm sido suscitado no contexto das relações comerciais entre a União Europeia e alguns países asiáticos, em particular com a China.
Esse problema, felizmente, não se coloca nestas negociações como aliás reconheceu recentemente o Parlamento Europeu.
Mas há outros entraves não-pautais que subsistem e que representam um obstáculo ao comércio internacional.
Esses obstáculos podem ser de diversa ordem.
Refiro-me, inter alia, a obstáculos legais ou regulamentares – face, por exemplo, a excessos ou insuficiências de intervenção regulatória relacionadas, nomeadamente, com o comércio de serviços  a procedimentos aduaneiros, standards e normas técnicas ou sanitárias, restrições regulamentares ou dificuldades no reconhecimento mútuo que operam na retaguarda da fronteira.

A redução de obstáculos não-pautais constituirá, por conseguinte, parte do sucesso da liberalização do comércio em curso.
Alguns autores referem que a redução do custo associado à burocracia e regulação pode significar cerca de 80% dos ganhos totais com a liberalização do comércio internacional.
Aqui, a experiência europeia com a definição de standards comuns, transversais aos Estados-membros, pode ser decisiva para o sucesso do mercado em formação.
Na verdade, a definição de standards operada a nível europeu – supra-nacional – tem permitido solucionar eventuais conflitos entre Estados.
Veja-se, a este propósito, a exigência de neutralidade associada à definição de especificações técnicas no contexto das directivas sobre contratação pública.
Este exemplo pode ser aplicado, na prática, na indústria automóvel.
Todos conhecemos os níveis de segurança exigidos aos fabricantes de automóveis quer nos EUA quer na UE.
Se, no final, os padrões de segurança são equivalentes, certo é que os standards não são comuns.
Há aqui, por conseguinte, um caminho a percorrer.
É certo que se tem procurado derrubar os obstáculos não-pautais existentes ao comércio internacional quer pela actuação de organizações internacionais, como a Organização Mundial do Comércio – através de acordos multilaterais como o GATS ou o TRIPS ou de acordos plurilaterais como o Acordo sobre Contratos Públicos – quer através de acordos bilaterais celebrados directamente entre Estados ou entre a União Europeia e outros Estados.
É o que sucede, por exemplo, com diversos acordos bilaterais celebrados entre a União Europeia e países do leste da Europa ou do norte de África.
A celebração de acordos bilaterais faz parte, aliás, da actual estratégia comercial da União Europeia.
Tudo isto sem prejuízo de se considerar, como reconheceu o Parlamento Europeu, que o desenvolvimento e o reforço do sistema multilateral é um objectivo crucial.2
Na verdade, a conclusão de acordos bilaterais deve concorrer para uma crescente harmonização de padrões e uma mais ampla liberalização, que favoreça o sistema de comércio multilateral.

A supressão de obstáculos não-pautais será, consequentemente, um tema central das negociações.
Em alguns casos pode até estar em causa a negociação de matérias simultaneamente abrangidas por acordos já celebrados pelos EUA e pela União Europeia.
Vejamos, por exemplo, o caso dos contratos públicos.
Os contratos públicos equivalem, na União Europeia, a cerca de 20% do PIB e são responsáveis por cerca de 31 milhões de empregos.
Já existe um acordo sobre contratos públicos em vigor no contexto da OMC que, no entanto, é um acordo plurilateral, assinado, até ao momento, por apenas 43 Estados-membros da OMC, na sua esmagadora maioria países desenvolvidos.
Deste acordo fazem parte os EUA e a União Europeia.
Porém, uma vez que se trata de um acordo de geometria variável – face ao conjunto de excepções que o mesmo faculta aos Estados outorgantes – tem-se verificado um efeito de encerramento dos mercados públicos nos EUA decorrente, nomeadamente, do Buy American Act – que implica a preferência por PME’s americanas – da circunstância de algumas das entidades adjudicantes mais relevantes nos EUA – como a Federal Aviation Agency – não estarem abrangidas por aquele acordo ou de 13 dos 50 Estados norte-americanos não fazerem parte do âmbito do acordo.
Consequentemente, apenas 32% (178bn) dos contratos públicos nos EUA estão abertos a empresas europeias afectando, consequentemente, a possibilidade de empresas portuguesas ou da União Europeia actuarem no sector das obras públicas ou nos chamados sectores especiais (utilities) no caso de entes públicos infra-estaduais.
O acordo sobre contratos públicos da OMC tem ficado, por isso, aquém do pretendido procurando-se, através das negociações em curso, abrir efectivamente os contratos públicos nos EUA a empresas europeias e vice-versa.
Aqui importará assegurar o acesso de pequenas e médias empresas (PME’s) a contratos públicos, algo que deve preocupar os negociadores e que está em linha com os projectos recentes de novas directivas de contratação pública que visam promover a participação de PME’s em contratos públicos.
As negociações irão seguramente tropeçar noutros pontos sensíveis no contexto do comércio transatlântico.
Refiro-me, inter alia, aos seguintes aspectos em particular:
i) Os transportes aéreos e marítimos, conhecendo as restrições aos serviços de transportes marítimos e de transportes aéreos que são propriedade de empresas europeias, nomeadamente no que diz respeito à propriedade estrangeira de companhias aéreas e à reciprocidade na cabotagem, assim como ao controlo de carga marítima;
ii) A liberalização dos serviços financeiros, sem a qual dificilmente se pode construir um verdadeiro mercado livre ou um mercado interno. Aqui, a União Europeia poderá contribuir com a recente experiência da União Bancária e da centralização dos processos de supervisão prudencial dos grandes bancos no BCE como ensaio para a criação de um regulador financeiro comum entre os EUA e a UE;
iii) As indicações geográficas, como exemplo de protecção necessária a dar aos direitos de propriedade intelectual;
iv) As questões relacionadas com a segurança alimentar, em que deve ser salvaguardado, no caso da UE, o princípio de precaução uma vez que, como reconheceu o Parlamento Europeu, “as percepções sobre organismos geneticamente modificados (OGM), clonagem e saúde dos consumidores tendem a divergir entre os EUA e a UE” tendo sido historicamente discutidas no seio da OMC;
v) Os serviços culturais e audiovisuais, excluídos das negociações, por decisão do Parlamento Europeu, considerando o receio de que o acordo pusesse em risco a diversidade cultural e linguística da União.
vi) A protecção dos dados pessoais, em que os pontos de vista americanos e europeus são diferentes, devendo aqui recordar-se o Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS) e as normas deste, relativas à protecção de dados pessoais;
vii) Os direitos dos trabalhadores;
viii) Protecção ambiental;
Em todas as questões analisadas há diferentes percepções entre os EUA e a União Europeia que fazem antever algumas dificuldades de negociação.

Talvez por isso alguns consideram que estas serão as “negociações do século”.
Porém, todos estão conscientes que o aprofundamento das relações bilaterais transatlânticas é indispensável para sairmos da crise económica e recolocar os EUA e a UE na liderança económica mundial, relançando o processo de liberalização do comércio mundial.
Trata-se de uma experiência singular.
Alguém disse que os tempos de crise são tempos de oportunidade.
Caso este Tratado venha a ser aprovado também nós, Portugueses, teremos uma oportunidade de conquistar novos mercados que porventura pensávamos já conquistados.
Assim os saibamos aproveitar.

* Doutor em Direito. Professor Auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.
O presente texto resulta da adaptação da intervenção efectuada no dia 8 de Novembro de 2013 na conferência realizada no Centro Cultural de Belém, organizada pelo Professor Vital Moreira, intitulada “O Tratado de Comércio e Investimento EU-EUA: uma perspectiva Luso-Americana”.
1 Dados fornecidos pelo Center for Transatlantic Relations Johns Hopkins University.
2 Cfr. Resolução sobre as negociações em matéria de comércio e investimentos entre a UE e os Estados Unidos da América.